广东积分入户两年：门槛重重，中山市指标连续两年没用光

　　3月20日上午，广东省中山市三乡镇流动人口和出租屋管理服务中心大厅流动人员积分制受理窗口前排起了长长的队伍，鲁梅拿着一张计划生育证明排在队伍的末尾，在她前面还有8个人等着交各类材料，这些人几乎都揣着同一个梦想——拿到中山户口。

　　三乡镇，这个位于中山市区南部约1小时车程的镇上聚集着大约15万的外来人口，29岁的鲁梅就是这众多流动人口中的一员。在中山待了6年之后，鲁梅希望能享受到本地居民的待遇，尤其是在子女入读公办学校的问题上。

　　“要不是为了孩子，我对这个户口无所谓。”鲁梅说。

　　作为广东省最早推行积分入户和积分入学制度的中山市，尽管早已形成了一套较为完整的积分规章，但相对于庞大的流动人口基数，真正能享受到入户待遇的依然是少数，对于更多外来务工人员而言，拿到本地户籍是一条漫漫长路。

　　户籍改革样本

　　广东省社会科学院研究员郑梓桢说，起初广东省的积分入户只是针对广东省内农村户籍的务工人员，“但在实际操作过程中，已经有了突破，针对来广东的各类农村人群。”

　　广东省的积分入户制度被外界寄予厚望，希望其能成为户籍改革的样本。

　　2010年6月，广东省政府出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》(下称“指导意见”)，从而拉开了全省积分入户的大幕，而该雏形就来源于中山市在2009年出台的《中山市流动人员积分制管理实施细则(试行)》。

　　按照指导意见，凡是在广东省务工的农业户籍劳动力，已办理《广东省居住证》、纳入就业登记以及缴纳社会保险的，均可申请积分入户，按照广东省统一指标和各市自定的指标两部分累加获得相应积分，全省原则上积满60分即可申请入户，具体分值由各地级市根据当年入户计划和农民工积分排名情况而定。

　　该指导意见在施行一年多后，广东省政府在去年12月下发了《关于进一步做好农民工积分制入户和融入城镇工作的意见》(下称“意见”)，对原有的政策进行调整，将积分入户对象由原先的农业户籍务工人员扩大至城镇户籍人员，调整了有关学历和职业资格及缴纳社保年限的分值，缩小了其分值差距。

　　曾参与积分入户政策制定的广东省社会科学院研究员郑梓桢告诉早报记者，起初广东省的积分入户只是针对广东省内农村户籍的务工人员，“但在实际操作过程中，已经有了突破，针对来广东的各类农村人群。”郑梓桢称，设计之初，就并非只针对农民工，而是包括农民工在内的流动人口积分入户。

　　据《广州日报》报道，在今年2月21日的广东省政协“双转移”民主监督培训会上，广东省人社厅表示，积分制入户实施以来，全省已有29.4万名外来务工人员入户城镇。

　　过时的小城镇路径

　　复旦(微博)大学社会发展与公共政策学院教授任远指出，大城市特大城市户籍改革要优先进行，户籍改革的区域一体化要同时进行。

　　值得注意的是，广东省的模式与国务院推动户籍制度改革有着某种程度的契合。

　　今年2月，国务院下发了《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》(下称“通知”)。尽管这份文件实际下发时间是2011年2月26日，但依然能从中读出中央政府对于户籍改革的思路。

　　上述通知指出，在设区的市(不含直辖市、副省级市和其他大城市)有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所(含租赁)同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在当地申请登记常住户口。

　　该通知同时强调，“继续合理控制直辖市、副省级市和其他大城市人口规模。”

　　数据显示，2011年底，中国城镇人口首次超过农村人口，城镇人口比例达到51.27%。国家发改委在2012年国民经济和社会发展计划草案报告中称，中国2012年目标：年末全国城镇化率达到52.07%，提高0.8个百分点。

　　复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远指出，户籍改革的政策路径仍是从最弱的小城镇开始，逐步推进到大城市，大城市户籍改革是户籍改革攻坚战的核心。

　　从2月国务院下发的通知中不难看出，政府目前想推行的依然是中小城市的户籍改革，给予更自由的政策空间，而对于大城市，出于资源分配等因素，则是处于一个“加强管理”的阶段。

　　曾有评论称，这一轮户改的核心是“分类改革”，不同的城市，根据自己的能力以及外来人口的实际情况，设置不同的“门槛”，给予符合要求的外来务工人员本地户籍的待遇。

　　但任远认为，现在推进中小城市户籍改革并不一定恰当，“上世纪90年代是恰当的，因为当时城市化的战略是以小城镇的发展作为中国的发展战略，但现在已经慢慢过渡到以大城市和以特大城市带动的城市发展战略。”

　　任远指出，大城市特大城市户籍改革要优先进行，户籍改革的区域一体化要同时进行。

　　入户的各类门槛

　　中山市流动人口管理办公室信息调研科科长李有林说，2010年和2011年中山市的全市入户指标都是3000人，其中2011年，共有3960个入户申请，最终2486人获得户籍，2010年该数字为2139人，两年都出现空缺。

　　设置包括学历和职业资格在内的各类门槛，某种程度上被解读为积分入户只对高学历者敞开大门。

　　“广东积分入户不足之处就是只重视人才，譬如本地居民，就算是拾荒者，也会有迫切的户籍需求，所以要听取群众的意愿。”任远说。

　　在广东，外来人口入户积分分为省统一指标和各市自定指标，前者包括文化程度、职业资格和专业技术职称、参保情况、社会贡献以及减分指标，后者则包括房产、投资纳税和表彰奖励等。

　　在新修订后的广东省积分指标中，初中和高中学历分别由之前的5分和20分提高至20分和40分，各类职业资格分值也都相应提高。

　　即便如此，鲁梅能否顺利入户，她自己心里也没底。“按照新标准，中专学历能加40分，高级工能有50分，但我社保和居住证年限都太短，分很少。”

　　鲁梅称，自己早年打工时都没有缴纳过社保，由于现在只是在家带孩子，只能通过挂靠其他企业的途径“买社保”，居住证也是今年才开始办。

　　按照中山市的标准，参保和居住证年限不足1年的都不予计分。即使算上计划生育和房产以及30%的奖励分，鲁梅也只有158.6分，且这是按照新标准的情况的得分。

　　中山市三乡镇流动人口管理办公室主任赵一敏告诉早报记者，2011年，三乡镇的入户指标为200人，共有403人申请，成功入户的最低分158分。

　　值得注意的是，由于入户指标是发放到各个城镇，各镇按照申请积分的排名决定入户与否，这导致部分乡镇出现指标空缺，甚至存在同一个分数只要换个乡镇就能入户的情况。

　　中山市流动人口管理办公室信息调研科科长李有林向早报记者表示，2010年和2011年中山市的全市入户指标都是3000人，其中2011年，共有3960个入户申请，最终2486人获得户籍，2010年该数字为2139人，两年都出现空缺。

　　鲁梅表示，希望孩子能获得一个公平的受教育的机会。

　　鲁梅还是有竞争能力的，尤其是相比那些没有学历、没有职业技能资格、没有房产和社保情况的最底层外来务工人员。

　　26岁的邹佳俊就是这么一位底层外来务工人员，来广州番禺打工10年，同样想着积分入户，解决孩子的读书问题，但这位既没有学历，也没有社保，更没有住房的打工妹，就她而言，个人积分都不足20分。

　　“对我来说，有点天方夜谭。”邹佳俊说。

　　已于2011年拿到中山户口的王颖告诉早报记者，希望积分入户惠及的范围能更广泛，包括更底层的劳动者。

       中山市入户条件中规定，必须拥有房产才能申请入户，这也将不少租房住的流动人口挡在了门外，但积分入学不受此限制。

　　积分入学的瓶颈

　　中山市也注意到了外来务工人员子女入学的需求，参考积分入户，出台了积分入学的政策，积分制度与入户基本相同，只是去除了违反计划生育和违法犯罪的“扣减分”。但在庞大的入学需求面前，积分入学并不比入户容易。

　　政府到底该给哪些人本地户口待遇，这又牵扯到了公共资源利用的问题。李有林称，这是有限供给与无限需求的矛盾。

　　对于追求本地户口的广东外来务工人员而言，摆在他们面前最为实际的是孩子入学问题，享受免费的教育资源，至于自己是否真在乎“本地人”这个称号则是其次。

　　根据广东省社会科学院人口与社会学研究所此前对中山市做的居留意愿统计，在对1159位流动人口进行的问卷调查中，近60%的受访对象表示有打算争取中山户口，为了子女前途就是留下的原因之一。

　　李有林表示，相对外来人员积分入户的说法，称之为流动人口积分制管理更为准确。

　　事实上，中山市也注意到了外来务工人员子女入学的需求，参考积分入户，出台了积分入学的政策，积分制度与入户基本相同，只是去除了违反计划生育和违法犯罪的“扣减分”。但在庞大的入学需求面前，积分入学并不比入户容易。

　　2011年，中山市共有6888个积分入学申请，最终4892人获得入学资格。

　　鲁梅告诉早报记者，虽然自己是为了孩子能上公立小学，但怕积分入学竞争太激烈，所以选择积分入户，“同龄的小孩子实在太多了。”

　　读上公立学校意味着能节省一大笔的费用。

　　去年刚获得中山户口的付敏(化名)称，自己14岁的女儿正在上初二，没有户口只能去读私立初中，光一个学期学费就要2000多元，“我当时就想好了，要是拿不到中山户口，我就带着孩子回湖北老家，无论工资高低，总不能影响小孩前途。”

　　郑梓桢认为，在资源短缺、经济实力不发达的情况下，实行积分制是一种公平的方法，“积分制的本质，就是资源短缺下的公平合理的分配，或者说竞争，这种竞争是要公正的。”

　　在郑梓桢看来，资源短缺的问题在于是不是全国统筹。“社保医保、廉租屋、教育经费和土地买卖，这些都不是国家统一的。”

　　“我在城市打工了这么多年，为广州奉献了这么多，为什么我就不能得到相应的回报呢？”邹佳俊说出不少外来务工人员的心声，在打工城市待了五六年甚至十来年的不在少数，这些期望真正扎根下来的流动人员希望凭借自己过去多年在本地工作，对社会的贡献换取一张“户籍门票”。

　　任远表示，户籍改革不是城市部门对于外来人口的恩赐，也不是道德上的国民待遇和市民待遇，“更主要的问题是要求非户籍人口在对城市做贡献的基础上得到再分配和社会服务的返还。”

　　任远指出，对于那些对城市有足够贡献的人，对其子女的利益返还是一种责任。

　　农民的土地关切

　　某人口学者表示，重庆的户籍改革有其成功的一面，重庆希望构建城乡制度体系的架构，“但不能违反民众的意愿，这一点是不同地区户籍改革都应该避免的，户籍改革不是剥夺农民权益的借口。”

　　拿到城市户籍当然是件好事，但如果同时要求放弃户籍地的土地，却让不少打算入户的人感到发愁。

　　一广东乡镇官员告诉早报记者，目前农业户口流动人员办理入户的积极性明显没有城镇户籍的高，“谁都想当农民。”

　　付敏在湖北老家也有田，但她自己也说不清到底有多少，“出来好久，我也弄不清了。我知道现在土地很值钱，但是为了孩子读书，只能放弃了。”

　　郑梓桢坦言，土地政策最终是农村人口城市化的一个瓶颈。“农民只有土地使用权，土地还是国家的集体的，要农民交土地交给谁呢？交土地给不给补偿？”郑梓桢认为，最好的策略就是农民进城打工，要求一切待遇，但家里的土地依然出租，但这个会导致资源的双重占有，农民失业了还有土地，城市工人失业了就一无所有。

　　中国另一个户籍改革样本——重庆，在2010年开始推行将本市农村户籍的农民逐步转为城市户口。某人口学者表示，重庆的户籍改革有其成功的一面，重庆希望构建城乡制度体系的架构，“但不能违反民众的意愿，这一点是不同地区户籍改革都应该避免的，户籍改革不是剥夺农民权益的借口。”

　　另一名不愿透露姓名的人口学者更是直言，重庆的思路就是卖地，但农民要交出土地，这很危险，“谁来监督政府手中土地的处理，买卖公不公平？”该学者说，这种改革更像是个行政行为，政府也背上了很大包袱，是否可持续难以判断。

　　国家发改委副主任杜鹰在今年“两会”期间表示，在农民工市民化进程中，要不失时机地推进户籍制度改革，同时要注意保护农民利益，防止出现把改革成本向农民转嫁的倾向。“那些以承包地换社保、以宅基地换住房的说法，我们认为都不妥，无论他在农村还是在城市，包括农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益的分配权，都应该得到保护。”

　　值得一提的是，今年的政府工作报告首次将土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权三项事关农民切身利益的权利写入报告，提出制定出台农村集体土地征收补偿条例。

　　2月国务院下发的户籍改革通知中明确，“现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回”，“禁止借户籍管理制度改革或者擅自通过‘村改居’等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地。”

　　中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文也在“两会”期间表示，应该让农民带着财产进城。“农民进城会涉及到原有财产和权益保护问题，比如原来的承包地、宅基地在集体有的分配权、林地等等，要保护他们原有作为集体组织成员相应的权利，让他们带着财产进城。”

　　自由迁徙何时到

　　牵制自由迁徙的，还有积分入户设置的一系列行政手续。王颖告诉早报记者，自己当初办理积分入户时回湖南老家好几趟，“有些证明是你必须回家去开的。”即便不用像王颖这样自己回去开证明，付敏也失去了一年全勤奖的机会，“每次去受理处交材料咨询，都要请假，请一次，全勤奖就没了。”

　　广东和重庆目前均处于户籍改革的摸索阶段，离真正的人口自由迁徙仍有很长的路，况且以目前各城市的经济和公共服务能力，根本无法保证大量涌入的外来人口的各种社会福利。

　　杜鹰在同有关部委负责人交流时曾得到一个数据，“说现在转移一个农民工进城，全国的平均成本是8万元。全国2.5亿农民工，加起来就是20万亿。这里面有巨大的福利差。”

　　《新世纪(13.88,0.21,1.54%)》周刊援引的全国人大教科文卫专委会委员马力的测算数据是，中国农村和城市福利待遇人均相差33万元，就其中最基本的几项公共服务如义务教育、医疗保障、养老保障、公共设施共享以及就业服务而言，农村和城市费用差约为每人3000元，一般来讲大城市是50万元以上，中小城市是十几万元。

　　上述报道援引接近人力资源和社会保障部的人士分析称，短时间内国务院不会再出台让户籍和福利彻底脱钩的改革方案，要等待各地基本实现城乡公共服务均等化后，真正的“迁徙自由”才有实现的基础。

　　任远认为，不同地区的户籍改革需要联动，这使得户籍改革制度需要跨地区的社会保障体系的衔接和跨地区土地流转的衔接。“一个是区域层面，比如在区域层面能够实现社会保障的机制，或者在区域层面形成劳动力自由流动的机制，以及在区域层面形成土地流转机制。另一个就是在国家层面制度框架的架构，需要建立国民社会保障计划、国家层面的公共财政转移支付，以及公共财政的中央和地方财权和事权相互衔接的机制。”

　　各地财政能力的高低，注定了目前情况下实现不了均等待遇。

　　牵制自由迁徙的，还有积分入户设置的一系列行政手续。王颖告诉早报记者，自己当初办理积分入户时回湖南老家好几趟，“有些证明是你必须回家去开的。”即便不用像王颖这样自己回去开证明，付敏也失去了一年全勤奖的机会，“湖北不用自己回去，材料都是靠邮递，但每次去受理处交材料咨询，都要请假，请一次，全勤奖就没了。”

　　早报记者在采访过程中也发现，尽管广东省人社厅早在去年年底下发了修正后的积分政策，但不少准备入户的申请者都对此不了解。

　　李有林表示，中山市已经在不断听取流动人口的声音，“我们一直在听取民意，比如外地企业派驻本地的务工人员可以出具外地社保证明，学历证明也简化到只要上网查询即可。我们的最终目标是让务工人员融入中山。”

　　值得一提的是，世行此前发布《2030年的中国》，建言中国户籍制度改革路径。该报告称，户籍制度改革首先是应该建立实施居住制度的全国统一性框架，其次是逐步推开居住证制度和放宽落户标准，第三是确定外来人口获得居住证后可以享受哪些权益，以及这些权益的先后次序。

　　该报告指出，在上述框架下，最晚到2030年，持有居住证的外来人口可以享受与本地职工同等的社会待遇。但报告也强调，上述改革需要面对一个关键挑战——提供公共服务带来的财政负担，中央和地方政府需要对此进行商讨，两者都需要承担改革的责任。

　　任远直言，区域之间改革具有不平衡性，不同区域之间的户籍改革的名称和实质的差别性使得区域户籍制度的衔接非常困难，包括各种社会保障体系的跨地区衔接的困难。“改革的目的是增加不同群体的福利，户籍改革应该是社会群体的决策，而不应该是单纯政府的决策。”

　　不可否认，广东省的户籍改革有一定借鉴的意义，但有不少条件更一般的打工者不禁会问：何时轮到他们？

　　(作者：是冬冬)